（北京师范大学教授 刘宝存，北京师范大学国际与比较教育研究院 段世飞 ）
一、“双一流”背景下我国政府与大学关系的现实困境
“双一流”背景下我国政府与大学关系的现实困境主要表现在：政府意志和行政权利占据主导地位，政府与大学的权力和义务关系没有得到厘清以及政府对大学教育财政配置不尽合理。
(一)政府意志和行政权力占据主导地位
治理理论的核心观点之一是主体的多元性，即政府不再是唯一的权力中心，其部分权力被非政府组织、非营利性组织和志愿组织等第三方部门和私营部门分享。俞可平认为，“治理本质特征是公民社会对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理”。依据治理理论的观点，政府在处理大学管理等社会公共事务时，应更多依靠非政府机构和私人组织的力量，让渡其部分社会责任，使得大学治理形成“多元主体治理”局面。“多元主体治理”的观点对理顺我国政府与大学的关系有着重要启示。“双一流”背景下，在我国政府与大学关系中，政府意志和行政权力占据主导地位，其他非政府机构很难介入其中。政府是我国大学的重要办学主体，大学则要接受政府自上而下的垂直行政管理。大学的人才培养、师资引进、学科设置、经费来源和使用等都需要按照政府政令完成。一定程度上，大学成为政府的附庸，政府与大学的关系变成上下级的行政关系，政府对大学有着绝对的权力和地位，大学的办学主体地位遭到弱化。政府绝对权力的科层化入侵了大学内部的学术自由和学术民主，使得学术权力变得行政化，大学内部的学术权力成为了政府高等教育行政权力的拓展和延伸。学术权力的行政化容易让大学相关领导用单纯的行政思维片面地解决学术事务，使得正常的学术活动经常受到非学术因素的影响。另外，大学教授和学者的学术权力被绝对强势的行政权力所扭曲和严重弱化，导致学术权力失去了独立自由发展的空间。总的来说，不管是大学的外部管理，还是大学的内部学术权力，政府意志和行政权力均占据主导地位，这显然不符合治理理论中“多元主体治理”的要求。因而，政府应转变职能，改变现有的单一政府治理现状，促进大学治理向多元主体治理转变。
(二)政府与大学的权利和义务关系没有厘清
治理理论要求各治理主体能进行互通合作和共同参与。各治理主体通过分享社会公共事务权力对公共事务进行合作管理，它们的合作参与能化解彼此间的矛盾冲突，加深彼此间的相互理解。基于治理理论合作参与的视角，我国政府与大学在高等教育治理过程中应充分发挥各自优势，采取联合行动对大学公共事务进行共同治理。政府与大学进行共同治理，需要处理好政府与大学之间的权利和义务关系。“双一流”背景下，我国政府与大学的权利与义务关系没有得到厘清。解决我国政府与大学的权利义务关系问题，关键在于扎实推进“管办评分离”改革，推动大学的自主办学与发展。在我国，政府既是大学的举办者和办学者，又是大学的管理者。政府居于大学管理中的绝对核心位置，政府对大学的办学与资源投入进行直接管控，大学作为办学主体却很难参与其中。“双一流”背景下，政府需要转变职能，下放一定办学自主权给大学。然而，政府应该下放哪些权力以及大学需要获得哪些自主权需要学者进行认真思考。
依据法律规定，我国政府享有对全国教育事业的领导权和管理权。我国政府对大学的义务为：制定相关政策法规、为各层次大学营造公平有序的竞争氛围、为大学办学提供稳定的经费等。法律赋予大学的权利有学科专业设置权、经费使用权、招生权、教学管理权等。不过，我国大学的诸多办学自主权却没有得到落实。学科专业设置方面，政府对大学的学科专业管理得过于严格；经费使用方面，政府对大学的收费进行价格管控而忽略市场作用，政府在大学科研经费来源渠道方面也占据主导地位；大学招生方面，政府对大学的招生对象和考核方式等都有着严格的限制；教学管理方面，政府对大学的课程内容和课程考核等进行了直接干预。总体来说，政府对大学的办学管得过窄过死，对大学的健康持续发展带来了很多不利影响。政府处理与大学的关系过程中，既想当划船的“船手”，又想当掌舵的“舵手”，这种什么都想管，又什么都管不好的局面，导致了大学办学的主动性和积极性受到影响，也严重影响了高等教育人才的培养质量。因此，我国高等教育需要加强法律法规层面的制度安排，对我国政府与大学的权利与义务关系加以厘清，切实落实和保障我国大学的办学自主权。
(三)政府对大学办学资源配置不尽合理
依据治理理论的观点，政府在处理社会事务时不再作为唯一的权力中心，且非政府公共机构和私人组织可以在很多层面成为与民众需求相适应的权力中心。治理理论中“去中心化”的观点对我国政府大学办学资源配置有一定启示。在我国，政府处于高等教育资源配置的中心位置，对大学的办学资源配置有着绝对权力。“双一流”背景下，受以往“211工程”和“985工程”的影响，政府对大学的办学资源配置主要依靠政府行政命令，带有计划经济色彩的传统分配方式很难与大学的实际办学水平相适应，严重忽视了大学在办学资源分配中的主体地位，影响了大学的办学积极性和竞争性。从治理理论的“去中心化”视角来看，“双一流”背景下政府处于大学办学资源配置的权力中心，大学和其他社会机构作为另外新权力中心的地位被弱化甚至忽视，这导致政府本位的大学办学资源配置模式大行其道。另外，政府本位的大学办学资源配置模式走的是自上而下的路线，没有真正基于大学的办学效益和办学实力，部分大学教育财政投入陷入“等、靠、要”的被动局面，导致这些大学丧失拓宽办学资源投入渠道的积极性和自主性，这不利于大学办学资源渠道的多元化，也不利于大学的多元化和特色化发展。“双一流”背景下，需要改变政府在大学办学资源中的唯一中心地位局面，鼓励大学和其他社会机构成为大学办学资源配置中的新权力中心。
二、“双一流”背景下我国政府与大学关系现实困境原因
“双一流”背景下，我国政府与大学关系长期面临困境，主要受到我国大学诞生与发展的政治基因和“官本位”的大学管理文化模式影响，其中我国高等教育制度建设的缺位与滞后成为我国政府与大学关系难以摆脱困境的关键因素。
(一)我国大学诞生与发展的政治基因
我国大学自诞生之初到后来的迅猛发展都孕育着强大的政治基因。近代我国大学的诞生是外在压力下做出的被动反应，并非高等教育由内及外自然开花结果。我国近代最早的国立大学——京师大学堂，诞生于半殖民地半封建社会，其目的是培养有识之士应对西方列强冲击以消除民族危机。然而，京师大学堂从成立之日便是晚清政府的附属机构。京师大学堂当时既是我国最高学府，同时还是最高教育行政机关。民国时期到新中国成立前，我国大学获得一定办学自主权，但由于半殖民地半封建社会的社会形态并未改变，我国大学的发展依然附属于政府。新中国成立后，我国高等教育的政治属性进一步强化。以1952年院系调整为例，为了培养适应国家发展的工业人才，政府主张高等教育“以苏为师”：大力发展工科院校，忽视理科，裁撤人文社科和综合性大学。“全盘学苏”的后果是我国大学的科研与教学相分离，人文社科发展受到重创，高校教学自主权被剥夺，专才教育取代通才教育。时至今日，我国高等教育仍然受到“苏联模式”的消极影响。从1954年我国首次划分重点大学，到20世纪90年代的“211工程”和“985工程”，我国高等教育格局受政府主导的教育工程影响，遭遇大洗牌：原来的“弃儿”成为“新贵”，原来的“宠儿”遭遇冷落。大学的命运基本上就决定于政府。政府的手无论是积极的还是消极的，大学的前程都由政府决定。政府的手太积极，大学不能自主办学，学术的秩序极容易被打乱；政府的手太消极，大学得不到应有的支持和刺激，发展乏力，且容易脱离社会，这种问题在中西部高校表现得尤为突出。中西部高校受地理位置和当地经济条件等制约，一旦缺乏地方政府和中央政府的大力支持，很难跟上东部沿海地区高校的发展步伐。总的来说，我国高等教育改革路线是自上而下的，大学在诸多重大变革进程中处于被支配地位，大学成为准政府机构。我国大学自诞生以来所孕育的政治基因和国家意志让大学自治与学术自由等高等教育话题成为语言禁区。“双一流”背景下，我国高等教育需要破除“211工程”和“985工程”身份固化等难题，转变政府对大学的管理模式，由“管理”向“治理”转变，重视市场机制在高等教育改革中的决定性作用。
(二)我国大学管理的“官本位”文化模式
加拿大学者许美德(Ruth Hayhoe)认为，“除了政治外，从文化模式和认识论的角度去研究中国教育，这样也许会对中国教育危机给出另一层阐释”。从文化模式视角看，“官本位”文化模式在我国大学管理中占据主导地位。在我国，既有副部级大学，又有正厅级、副厅级大学，这些大学的党委书记和校长也有对应的职位。大学行政级别背后蕴藏的是发言权、决策权以及其他福利待遇不尽相同。大学行政权力就像一个磁场，吸引着许多教师想方设法挤进行政管理层以谋取更多利益。“官本位”文化模式一定程度对“知识优先，追求真理”的大学生态造成了污染。大学自治的重要主体——教授、学者，为迎合权力选择集体失语和明哲保身，放弃本应有的批判性思维和特立独行的操守。大学行政级别中，上级对下级的绝对权力，导致“以官为本”和“权力至上”的“官本位”思想影响着教授、学者，使其精神缺钙得“软骨病”。由此，“官本位”思想严重损害了学术自由和大学自治，使得行政权力强势和学术权力弱化成为我国大学的普遍现象。“双一流”背景下，我国高等教育改变“官本位”现状，应当革新大学行政级别的制度安排，加大教授和学生会等自治组织对行政权力的监督，对其进行合法约束；同时行政管理人员的角色应由“管理者”向“服务者”转变，善于和敢于倾听师生呼声，时刻将师生切身利益置于首位；最后，改善大学行政权力集权现状，实现集权与分权相结合，充分发挥校长在我国大学管理中的重要作用。
(三)我国高等教育制度建设的缺位与滞后
博登海默认为，“法律制度如果跟不上时代的需要或要求，那么是没有可取之处的”。“双一流”背景下，我国高等教育制度建设已经滞后于建设“世界一流大学”和“一流学科”的高等教育现实需要，一定程度上也阻碍了我国政府与大学关系的良性发展。正是由于高等教育制度建设的缺位与滞后，政府对大学干预过多和大学的自主办学没有得到彻底落实。20世纪90年代，国家开启“211工程”和“985工程”以来，高等教育发展成就卓越：高等教育整体水平取得显著提高，少数高校办学水平接近“世界一流”。然而，“211工程”和“985工程”的实施也带来了很多问题。办学模式层面，部分大学为了入选“211工程”和“985工程”，盲目贪大求全，导致大学办学趋同化现象严重；办学经费层面，大学经费来源虽日趋多元化但仍以政府拨付为主，并且政府的大学经费投入增长计划没有得到落实；办学管理层面，“211工程”和“985工程”是以政府为主导，为建设一批世界一流大学而成立的，这就难免导致政府对“211工程”和“985工程”大学管得过宽、统得过死，对非“211工程”和“985工程”大学又管得过少。究其本质，以上问题的产生与我国高等教育制度建设的滞后与僵化密切相关。
“双一流”背景下，我国需要革除“211工程”和“985工程”实施过程中存在的弊端，重构我国政府与大学的良性发展关系。故而，反思我国高等教育制度建设存在问题和加强我国高等教育制度建设的顶层设计成为必然选择。当前，我国高等教育制度建设主要在三个层面陷入困境。法律制度层面，我国大学自主办学的合法权利虽然在法律层面得以确认；但大学在自主办学过程的合法地位、权利与义务，大学教育投入增长过程中政府的措施保障，政府与大学的关系等并没有在制度层面被清晰化。行政制度层面，我国面临新旧体制更替的社会转型期，高等教育“大众化”亟待从量变向质变跨越发展。然而，旧有的高等教育外部管理机制、高等教育内部监督管理制度已然不能适应高等教育的新发展。受我国高等教育制度建设滞后性与僵化性的掣肘，我国新的高等教育管理监督机制未能短时期得到确立与完善。经济制度层面，我国大学的办学经费渠道日趋多元，除了传统的政府拨付，校友或社会捐赠、校办企业和银行贷款等成为大学经费投入新主体。伴随着大学各渠道办学经费使用自主权的上升，我国高等教育缺乏对各层次和各渠道办学经费进行科学治理的制度安排，高等教育的财政管理制度、税费金融制度和相关监督管理制度已经严重滞后于高等教育办学经费的快速发展。总的来说，高等教育制度建设在诸多层面遇到问题，我国政府与大学关系面临不适与我国高等教育制度建设的缺位与滞后不无关系。高等教育生态体系中只见政策或理念、不见规章制度的顽疾久难攻克，旧有高等教育制度执行力不足，在具体实施过程中很难对症下药。因此，加强我国高等教育制度建设的顶层设计从而推动我国政府与大学关系的重构革新势在必行。
三、“双一流”背景下重构我国政府与大学关系的重要性
“双一流”背景下，构建良性和谐的政府与大学关系有利于落实大学办学自主权，培养适应我国新时期发展的创新型人才，加强和完善我国大学制度建设。
(一)落实大学办学自主权
“双一流”建设是国家为加快高等教育强国建设，加速我国高等教育水平提高而提出的国家战略决策。“双一流”建设背景下，大学应该根据办学基础和市场需求，调整学科建设路径，自主确定符合大学办学实际的一流建设特色之路。这就需要赋予大学一定办学自主权，即大学自我管理与发展的权力。世界一流大学的办学经验已经表明，如果要实现大学办学主体和经费来源主体的多元化、大学办学理念的特色化，那么政府给予大学一定办学自主权成为不可或缺的前提条件。
政府与大学的关系不仅涉及政府对大学的管理，还涉及大学内部的自我管理与发展。即政府赋予大学的自主权和大学拥有的自我管理与发展权力，这两个方面关系到政府与大学的关系是否合理，也关系到国家高等教育事业的发展。因此，政府与大学之间既要处理好大学自我管理与发展权力法律地位问题，又要处理好大学的本质精神问题。政府一方面需要在法律层面确认和规范大学的办学自主权，赋予大学自主办学空间，激发大学的办学积极性；另一方面政府需要促进大学创造知识、传授知识与科学研究的本质精神回归，不让大学因为行政力量干预而偏离正确的发展轨道。“双一流”背景下，重构政府与大学关系，有利于真正落实大学办学自主权，准确把握政府与大学之间的平衡点，适当保持政府与大学之间的距离与张力。既不干扰大学自主健康发展，又能满足国家和社会发展的需要。重构政府与大学关系要求“双一流”建设中国家在考试招生、人事制度、经费管理、学位授权、科研评价等方面切实落实建设高校的办学自主权。
(二)培养创新型人才
人才培养从来都是大学的基本活动，是大学存续的合法性基础。培养创新型人才是“双一流”建设背景下大学人才培养的总目标。“双一流”要求建设一流大学和一流学科，一流大学的建设绝对离不开一流学科的建设，一流学科的建设更离不开知识的积累与创新，而人才，尤其是创新型人才是学科知识的终极来源。创新型人才是国家和社会对大学人才培养目标的殷切期望，也是衡量我国大学是否为世界一流的重要指标。世界有75%的诺贝尔科学奖获得者来自大学，世界排名前100大学学者所获诺贝尔奖数占总量的94%。可见，世界一流大学在培养创新型人才方面的作用日益突出。一定程度上来说，大学，尤其是一流大学已经成为创造新知识和培养创新人才的中坚力量。在“双一流”这一国家战略视野下建设世界一流大学，凸显高水平大学是人才第一资源与科技第一生产力的重要结合点。这不仅对大学兴衰有着深远影响，也必将改变大学和政府的关系。
大学是创造知识的前沿阵地，肩负着培养创新型人才与加速科技成果转化的重要职责。尽管我国大学办学水平在“211工程”和“985工程”的影响下取得了显著进步，但与世界一流大学相比，我国大学在师资建设与经费投入等方面仍有显著差距，尤其是在培养世界一流的创新型人才方面存在很大不足，严重阻碍了我国建设创新型大学和世界一流大学之路，这就要求我国处理好政府与大学之间的关系，充分激发我国大学在培养创新型人才方面的潜力，为我国大学迈向世界一流提供智力保障和人才支撑。为此，政府应以“双一流”这一国家重大战略为契机，引导大学人才培养以国家和社会的重大需求为导向，积极借鉴世界一流大学创新型人才培养经验，革新大学教育理念和人才培养体系，优化大学课程设置和教学模式，努力培养一批具有世界一流水平的创新型人才。
(三)完善大学制度建设
受大学制度环境的制约，虽然我国政府和大学为改革高等教育都做出了一定努力，但均收效甚微。以往“211工程”和“985工程”遵循的是工程建设的思路，忽视了大学制度建设的重要性。“211工程”和“985工程”让我国一些大学办学水平接近世界一流，但受工程建设思路的掣肘，只要政府颁布相关政令，工程就得下马停工，从而对大学的可持续健康发展造成影响。另外，以往大学为了进入“211工程”和“985工程”，按照两个工程的标准办学，导致我国大学趋同化现象严重。因而，“双一流”背景下，我国政府应该摒弃工程建设的大学改革思路，努力向大学的制度和机制建设转变。
建设大学制度需要政府赋予大学应有的办学自主权和自治权。加强学术自由与大学自治是大学制度建设的重要内涵。大学制度建设要求政府与大学之间做到权责分明，政府对大学合理管控，大学能实现办学的自主化。只有在法律层面对政府和大学的权利与义务加以厘清，在制度层面对大学的自主办学权力加以确定和保障，并且对第三方的高等教育监督权加以落实，我国大学的学术自由与大学自治才有机会实现。“双一流”背景下，重构我国政府与大学的关系，有利于规范我国政府的高等教育管理权和大学的自主办学权，从而推动我国大学的制度建设和加强我国大学的机制支撑，只有遵循大学制度建设的路径，破除制约大学发展的制度和机制障碍，才能促进我国高等教育的均衡发展，避免“双一流”建设走以往工程建设的老路，既能建设世界一流大学和一流学科，又能维持一流大学与普通大学之间发展的平衡，最终实现我国高等教育整体水平的提高。
四、“双一流”背景下我国政府与大学关系重构的路径选择
“双一流”背景下，为了摆脱我国政府与大学关系的现实困境，重构我国政府与大学良性和谐关系，需要营造自由竞争生态，实现大学办学主体多元化；完善大学制度建设，实现大学办学合作参与；优化大学办学资源配置，实现大学办学去中心化。
(一)营造自由竞争生态，实现大学办学主体多元化
政府对高等教育资源配置的高度集权，既加重了政府对大学办学资源投入的负担，又打击了大学自主办学的积极性。依据治理理论对治理主体多元化的要求，政府不再作为唯一的治理主体，除政府以外还应有其他社会机构等作为治理的多元主体。由此，主体多元化的治理理论对“双一流”背景下的政府与大学关系重构有借鉴意义，政府可以在观念与实践层面吸纳和萃取治理理论主体多元化的思想精华，推动政府与大学关系的和谐健康发展。
在观念层面，政府需要突破以往“唯一权力治理”的思维惯性，构建政府与其他社会机构之间的平等互动合作平台，改变政府以往自上而下的传统治理模式，实现政府与其他社会机构之间多元主体的上下互动。唯有此，政府与大学之间才能搭建完整高效的信息反馈和沟通桥梁，政府与大学之间的双向权力运行轨道才能得以运行。在实践层面，政府需要以“双一流”建设为契机将市场竞争机制引入公立大学系统，破解以往“211工程”和“985工程”带来的竞争缺乏和身份固化等难题，将大学办学绩效作为重要考核标准，建立健全大学之间的激励与规束机制，激活大学之间的有序良性竞争。正如教育部部长陈宝生所说，“‘双一流’不是‘985’、‘211’的翻版、升级版、山寨版。‘双一流’将通过竞争优选，专家评选，政府比选，动态筛选的方式来进行评选。‘双一流’大学不是终身制，不是固化的”。
(二)完善大学制度建设，实现大学办学合作参与
我国大学制度建设的滞后，使得政府与大学的权利与义务关系长期没有得到厘清。政府集举办者、办学者和管理者为一身，导致政府对大学管理权的异化和大学办学自主权的虚化。大学制度建设的滞后，不仅严重阻碍大学的良性健康发展，还让“双一流”建设失去了健康基因。依据治理理论共同参与的观点，政府与其他社会机构等主体应互通合作共同处理社会公共事务。治理理论共同参与的观点可以运用到我国大学制度建设的探索中来。
一方面，坚持和完善高校党委领导的校长负责制，建设具有中国特色的现代大学制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》将党委领导下的校长负责制作为中国特色现代大学制度的核心内容。当前，我国大学倡导的内部合作参与治理结构：党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校和社会参与治理正是治理理论在我国大学制度建设中的合理运用。另一方面，稳步推进大学的“管、办、评”分离，深化我国高等教育管理体制改革。首先政府要转变职能，减少对大学办学的行政干预，下放并规范大学办学的自主权，做到管必有法，有法必依；其次，建立和完善现代大学章程，对政府与大学间的权利与义务关系加以明晰界定，扩大大学在大学治理进程中的自主权和参与权，扩大大学办学信息的公开透明，增强社会力量在大学治理中的积极作用，实现大学办学的多元合作参与；再次，加强法律运行机制层面的顶层设计，以“独立客观”为准则实现大学教育评估的公平与公正。
(三)优化大学办学资源配置，实现大学办学去中心化
经费资源是大学办学资源的重要组成部分，推动经费资源科学治理对优化大学办学资源配置有着重要意义。去中心化的治理理论对优化我国大学教育财政配置渠道和社会监督有一定启示。在大学教育财政配置渠道层面，政府需要改变以往对“211工程”和“985工程”大学办学经费单一行政划拨方式，增强“双一流”大学办学的自我造血功能。首先，政府要拓宽大学办学经费来源渠道，鼓励社会(募捐)和个人(捐赠)等成为大学教育财政配置渠道的新权力中心，努力摆脱大学办学经费对政府长期依赖的被动局面；其次，大学要通过产学研合作等方式吸纳社会资源实现资源贡献，利用大学科研成果转移的产业化和市场化提高大学的专项收入。在大学教育财政配置的社会监督层面，政府应建立和完善社会机构等主体对大学教育财政配置的外部监督机制，将政府对大学办学经费的支配权关在权力的牢笼里，做到政府对大学教育财政配置的有理有据与公正客观。完善的外部监督机制不仅明示违规行为面临的高风险，而且会提高违规行为的曝光率。社会机构等主体对大学教育财政配置的外部监督充分体现了政府与大学之间社会机构的缓冲器作用，社会机构作为新的权力中心，对密切政府与大学之间的沟通与联系、构建良性和谐的政府与大学关系有着重要作用。
“双一流”背景下，重构我国政府与大学关系不仅是建立中国特色现代大学治理体系的重要内容，还是新时期深化我国教育领域改革和推进我国教育治理能力现代化的重要任务。“双一流”背景下，重构我国政府与大学良性和谐关系，需要反思、讨论并着力解决我国政府与大学之间的诸多基本问题：如何真正地落实大学办学自主权?如何在大学治理中充分发挥制度优势?如何在调适政府与大学关系过程中培养创新型人才?我国政府与大学之间的权利与义务如何明晰界定?在构建我国政府与大学关系过程中，保持政府控制与学术自由，社会干预与大学自治之间的距离和张力存在一定难度、自由与干预间实现适度均衡也较难把控，这就需要我国政府加快建立具有中国特色的现代大学制度，将建构良性和谐的政府与大学关系与建设世界一流大学和一流学科的“双一流”战略相统一起来，做到既满足大学学术独立的需求和彰显大学创造知识和传播知识的本质精神，又能促进大学适应社会需要和借建设“双一流”提升我国文化软实力和国际影响力。
（来源：中国教育新闻网）